En diversos escenarios la Corporación Excelencia en la Justicia, a través de su Observatorio al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ha advertido que el sistema Contencioso Administrativo parece encaminarse velozmente hacia una nueva y aún más profunda congestión que amenaza el éxito de la reforma legal de 2011.
Cabe recordar que el propósito del legislador con la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPAyCA (la tutela judicial efectiva), parte de la idea de asegurar que los derechos de los ciudadanos sean garantizados efectivamente en sede administrativa sin que para ello deba interceder el juez; se trata de lograr que la administración pública, bajo el principio de legalidad, cumpla con su actividad de una manera suficiente y completa. Para ello, además de un amplio catálogo de principios (art. 3° CPAyCA), la ley prevé herramientas que generan certidumbre extrajudicial sobre puntos de derecho tanto a la administración como al administrado; la aplicación obligatoria de la jurisprudencia del Consejo de Estado y la unificación y extensión de su jurisprudencia. Como consecuencia, el número de ingresos a la jurisdicción debería disminuir, lo que de paso le permitiría a ésta un funcionamiento más expedito.
Si a pesar de lo anterior el conflicto siguiera vigente luego de la conciliación extrajudicial, el proceso contencioso administrativo contempla, al menos en su diseño, no solo un régimen procesal más ágil sino también salidas previas distintas a la sentencia (entre las que se cuentan la conciliación judicial, la oferta de revocatoria del acto, la transacción, el desistimiento expreso y el tácito), con lo que se espera razonablemente un mayor volumen de procesos terminados de año en año.
No obstante lo anterior, el número de ingresos en primera o única instancia con posterioridad a la entrada en vigor del nuevo régimen no ha disminuido de manera sustancial y presenta una tendencia cercana a los niveles previos a la reforma de 2011, lo que resulta altamente preocupante si se tiene en cuenta que mientras el régimen anterior presentaba egresos comparables con la tasa de ingreso e incluso superiores a ellos, el comportamiento de la jurisdicción referencia ahora una tasa de egreso ostensiblemente menor a los ingresos que reporta, sin que la situación de la jurisdicción permita avizorar una pronta mejora.
Ello puede explicarse, en parte, porque la oferta destinada a la oralidad por el Consejo Superior de la Judicatura sigue siendo deficitaria y, como agravante, ella sola debe atender la totalidad de las acciones constitucionales que ingresan a la jurisdicción, lo que se traduce en que a una menor oferta judicial corresponde el trámite de un amplio volumen de procesos comparable con las cifras históricas. También es de resaltar que los despachos no gozan de un diseño institucional compatible con el tipo y volumen de carga que están administrando, ni con la infraestructura física para el desarrollo de sus funciones, y que la reforma introducida por el artículo 612 del Código General del Proceso agregó costos y tiempos importantes (hasta 3 meses) a la fase inicial del proceso.
Ahora bien, aunque el ingreso de procesos nuevos durante el primer año de vigencia del régimen fue inferior al volumen histórico (cerca de 80.000 procesos en primera instancia), esta disminución no responde a los instrumentos previstos por el Código sino a situaciones coyunturales como el paro judicial de 2012 y la alta radicación de demandas antes de la entrada en vigencia del CPAyCA.
Además, y a pesar de ser uno de los ejes de la reforma del 2011, aún no se han producido o identificado las sentencias de unificación del Consejo de Estado, por lo que no ha sido resuelto ningún recurso extraordinario de unificación jurisprudencial de los 6 en trámite, así como tampoco ninguno de los recursos de extensión jurisprudencial de los 928 que habían ingresado hasta el 30 de junio de 2013.
Por otro lado, y a pesar de los innegables esfuerzos institucionales, la tasa de éxito de la conciliación extrajudicial no supera el 7% y enfrenta una improbación judicial del 50% (de 100 procesos sólo 7 se concilian y sólo la mitad de estos acuerdos superan el control de legalidad). Además, ya en sede judicial, no se han utilizado suficientemente las salidas tempranas y la deficitaria representación de las entidades públicas es un claro riesgo para la dilación de los procesos, pues a medida que la frecuencia y el número de audiencias aumentan mayor será el número de aplazamientos, afectándose con ello la celeridad de los procesos judiciales.
Pese a lo expuesto, las dificultades parecen obedecer más a las deficiencias en el propio sistema que a los jueces quienes, según se ha podido constatar, se han apropiado del nuevo sistema pese a las limitaciones enunciadas.
En definitiva, sólo con la expedición de sentencias de unificación será posible obtener los resultados esperados en sede administrativa y en la conciliación prejudicial y, con ello, alcanzar el propósito de una justicia pronta y cumplida. Por ahora, la información evidencia que los objetivos del Código no se han alcanzado y, contrario a las expectativas, la creciente carga procesal del nuevo sistema amenaza seriamente su éxito. Es necesario, pues, el compromiso permanente de los actores involucrados así como una juiciosa observación por parte de la sociedad civil.
