Transcurridos seis años de un enorme esfuerzo de asignación de recursos humanos y financieros, así como de reorganización institucional de la justicia, se han logrado algunos resultados destacables, pero la impunidad, la lentitud y la congestión de la justicia continúan impidiendo que la sociedad colombiana deposite su confianza y credibilidad en el sistema formal de resolución de conflictos.
En esencia, la reforma constitucional de 1991 pretendió: 1) afianzar los avances obtenidos en décadas anteriores en cuanto a la autonomía presupuestal, descentralización de recursos y superación del clientelismo judicial en la selección de los recursos humanos; 2) entregar a los jueces la tarea de proteger la aplicación de los derechos fundamentales de las personas y de los llamados intereses y derechos colectivos, así como hacer efectivo el cumplimiento de las leyes y actos administrativos; 3) abrir un mayor espacio a soluciones alternativas y pacíficas de conflictos, al reconocer que los particulares pueden administrar justicia como conciliadores o árbitros y al permitir que nuevas autoridades como las de los territorios indígenas y los llamados jueces de paz ejerzan funciones jurisdiccionales; 4) establecer un sistema acusatorio para combatir con mayor eficacia la criminalidad, otorgándole a la Fiscalía General la responsabilidad de investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores.
En este contexto se han registrado avances como la planeación cuatrienal de la justicia y un desarrollo incipiente pero alentador de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, con el apoyo creciente de núcleos de la sociedad civil, incluyendo universidades y Cámaras de Comercio. Los fiscales y jueces vienen cumpliendo una tarea importante de investigar la corrupción y penetración de dineros del narcotráfico en la política y la sociedad colombiana en general. El rendimiento promedio de los jueces ha mejorado al observar que los casos egresados de los despachos pasaron de 535 mil a 925 mil entre 1995 y 1997.
Pero el resultado más notable de la reforma ha sido la judicialización efectiva de la defensa de los derechos y garantías de las personas mediante la acción de tutela. Frente a las demoras y arbitrariedades de los funcionarios públicos y a la precariedad de mecanismos sociales de solución de conflictos, los ciudadanos han descubierto en los jueces a funcionarios con capacidad de preservar en forma expedita la vigencia de derechos como el de petición, el trabajo, la igualdad y el debido proceso. A pesar de que un alto porcentaje de las 156 mil tutelas presentadas entre 1992 y 1997 fueron denegadas, más del 80 por ciento de las personas encuestadas por el CIJUS consideran que la tutela es un mecanismo útil.
Altos y resultados Para amparar los logros de la reforma se crearon nuevas instituciones como el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional y la Fiscalía. Con la puesta en funcionamiento del ente acusatorio la planta de personal de la justicia pasó de 26.352 a 41.085 cargos entre 1990 y 1996, ubicándose Colombia con la relación más alta de Latinoamérica de funcionarios judiciales (incluidos los fiscales) por cada 100 mil habitantes. Según la Comisión del gasto público, la justicia se convirtió en esta década en uno de los factores de más alto costo de las finanzas públicas nacionales, aunque su participación en el presupuesto muestra una tendencia a disminuir en los últimos tres años.
No obstante los avances referidos, el esfuerzo reciente de la sociedad colombiana para fortalecer su justicia no se compadece con la fuerte opinión negativa que se mantiene sobre los servicios prestados. Una encuesta representativa del Centro Nacional de Consultaría publicada a comienzos de 1993 revela que nueve de cada diez colombianos califican como muy lenta a la justicia y cuatro de cada cinco creen que no castiga a los delincuentes. Porcentajes similares se presentan para calificar la justicia como demasiado cara. Finalmente, interrogados sobre la confianza que le merecen las instituciones, el 73 por ciento manifiesta que tiene poca o ninguna en el caso de los jueces, y 57 por ciento otorga la misma calificación a la Fiscalía.
Aunque es necesario evaluar con objetividad las causas que fundamentan esta opinión negativa, lo cierto es que la administración de justicia continúa adoleciendo de graves problemas de eficiencia, eficacia y falta de acceso. La estrategia de aumentar los recursos y la oferta institucional de justicia parece agotada frente a la penuria de las finanzas gubernamentales. Una mejor justicia para el próximo siglo exige explorar nuevas estrategias basadas, en primer lugar, en una reorientación de los esfuerzos realizados por entidades rectoras del sector justicia (Fiscalía y el Consejo Superior de la Judicatura) buscando fortalecer sus dimensiones de planeación y gerencia de procesos, a fin de lograr mejores resultados en la operación descentralizada de los recursos humanos, físicos y tecnológicos.
Reingeniería procesal En segundo lugar, frente al legado de un sistema jurídico que fomenta los procedimientos escritos y burocráticos, es inaplazable una reingeniería procesal basada en un esfuerzo de reducción de trámites y términos, actualización de competencias y control a los efectos dilatantes que generan apoderados y partes. Igualmente, las responsabilidades de los empleados judiciales en los procesos deberían replantearse, abrirse un mayor espacio a la desjudicialización prevista en el artículo 116 de la Constitución, así como reglamentarse el papel de los auxiliares de la justicia. Finalmente, para que la solución de conflictos no sea solo el resultado de un proceso judicial, deberían adoptarse medidas más contundentes y obligatorias para desarrollar alternativas de solución pacífica y amistosa de las diferencias, tales como la transacción, la conciliación y el arbitramento.
En tercer lugar, la búsqueda de nuevas estrategias para la justicia debe partir del reconocimiento de que un alto porcentaje de la población no tiene acceso a ella, especialmente los sectores más pobres de la sociedad. La ineficacia de los procesos formales y la debilidad de mecanismos para resolver pequeñas causas hace que los ciudadanos perciban como distante e inoperante a la justicia. También inciden el desconocimiento ciudadano de sus derechos y deberes, el costo de los abogados y las barreras geográficas y culturales. Por último, en una sociedad donde se han generalizado las conductas delictivas y la indisciplina social, la demanda por justicia excede la oferta, restringiendo la efectividad de las instituciones judiciales mientras no cobren eficacia otros mecanismos educativos y políticos de autorregulación social.
Las políticas de ampliación y mejora del acceso comprenderían, entre otras medidas, el fortalecimiento del sistema nacional de asistencia legal popular, incluyendo la defensoría pública, las Casas de Justicia y los consultorios jurídicos, donde la sociedad civil podría jugar un importante papel de apoyo. El desarrollo de la conciliación en equidad, actualmente abandonada por el Estado, lo mismo que una adecuada reglamentación de los jueces de paz contribuirían a ensanchar los mecanismos sociales de solución de conflictos. Los espacios de autorregulación social podrían también enriquecerse con políticas sostenidas de educación cívica ciudadana, así como con soluciones políticas a la violencia ejercida por los grupos armados que ha debilitado a la administración de justicia y exacerbado la impunidad penal.
Así, entonces, el fortalecimiento de mecanismos de gestión, la reingeniería procesal y las políticas para ampliar el acceso contribuirían a combatir los dos principales flagelos que estructuralmente vienen resintiendo y desprestigiando a la justicia: la congestión y la impunidad. La sociedad colombiana está en posición de exigir resultados más contundentes en ambos frentes. La justicia sigue atascada con cerca de 3 millones de procesos sin solucionar en los despachos judiciales y aproximadamente 1,5 millones en la Fiscalía. Por otra parte, en un delito tan grave y generalizado como el homicidio el sistema penal capturaba más del 60 por ciento sindicados y condenaba al 11 por ciento en 1975, pero a mediados de los noventa esos porcentajes se habían reducido al 20 por ciento y al 4 por ciento, respectivamente.
La lucha contra la impunidad se vería favorecida a corto plazo con una reforma al proceso penal y con la adopción de un mecanismo eficaz de coordinación interinstitucional de la política criminal que abarque el diseño y evaluación de políticas desde la prevención del delito hasta la asistencia pospenitenciaria. El 70 por ciento de los cerca de tres años que dura un proceso penal se genera por las demoras en la Fiscalía. La congestión obedece en gran parte a que esta entidad no ha asumido el papel de dirección y coordinación de las funciones de policía judicial, sino que viene realizando directamente las diligencias preliminares, desaprovechando los recursos humanos de otros cuerpos de policía judicial y en desmedro de las atribuciones de estos organismos. La adopción generalizada de esquemas orales agilizaría también y de manera sustantiva el proceso penal.
Medidas de consenso Una justicia más pronta, eficaz y cercana al ciudadano resultaría por otra parte de la decisión de convertir la conciliación en una instancia obligatoria previa a todo proceso judicial, como se ha hecho de manera exitosa en otros países del continente. En cuanto a la grave escasez de recursos de inversión para informatizar, capacitar los recursos humanos y adoptar modelos de gestión en todos los despachos judiciales, esta debe superarse, esencialmente, adoptando mecanismos que rompan la desconfianza que se ha generado entre las autoridades económicas y presupuestales y las de la administración de justicia, ante la falta de consenso sobre los resultados en productividad que pueden esperarse de las asignaciones presupuestales. La congestión requiere además tomar medidas de consenso entre las altas cortes para evitar que la acción de tutela siga generando un atraso considerable en el trabajo de la Corte Suprema y el Consejo de Estado. Finalmente, el esquema de gobierno de la Rama podría fortalecerse con instancias efectivas de coordinación que permitan la participación de los principales órganos de la administración de justicia.
Como conclusión, los problemas de la justicia no pueden seguir ventilándose como asuntos de corto plazo a los que se reacciona con estatutos coyunturales, en ocasiones contraproducentes para la eficacia de la función judicial. La adopción del primer Plan de Desarrollo de la Justicia constituyó un primer esfuerzo de evaluación y seguimiento del sector en consonancia con el gasto público, pero su ejecución parcial y la falta de énfasis en políticas que mejoren la productividad de la Rama, hacen necesario que el nuevo Plan hasta el año 2002 reúna elementos para fortalecer la justicia en el siglo XXI.
La Corporación Excelencia en la Justicia, CEJ, inició, desde mediados de 1997 un trabajo investigativo de largo alcance denominado la Misión Justicia para el nuevo siglo, cuyo objeto es identificar obstáculos y proponer políticas en aras de un sistema de justicia eficiente y de amplia cobertura. La justicia y el derecho colombianos están en la urgente necesidad de actualizarse frente a las tendencias como la descentralización, las reformas de mercado, la ampliación de espacios de participación ciudadana, el avance de la violencia y la corrupción, y la frecuente justicia por mano propia.
Conferencia Iberoamericana sobre Justicia Para impulsar un desarrollo económico equitativo y sostenible, los gobiernos de América Latina y el Caribe están luchando por organizar instituciones más eficientes, autónomas y que proporcionen mejores servicios públicos. En el campo de la justicia, ello involucra políticas para racionalizar leyes y procedimientos, hacer más eficiente la administración de las cortes, mejorar la calidad de la educación legal, fortalecer la independencia y capacitación judicial, proveer mecanismos alternos de resolución de conflictos y expandir el acceso de los pobres a la justicia.
La Corporación Excelencia en la Justicia de Colombia, CEJ, entidad representativa de la sociedad civil en asuntos de justicia, ha organizado el seminario internacional Reformas judiciales en América Latina: avances y obstáculos para el nuevo siglo , el cual se realizará en Bogotá, entre el 28 y el 31 de julio próximo. Patrocinan el evento la Organización de Estados Americanos, el Banco Mundial, la Agencia de Desarrollo AID y la Fundación Tinker.
La conferencia evaluará resultados de procesos de reforma judicial en algunos países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Perú, República Dominicana y Uruguay), y analizará recomendaciones en las siguientes áreas: economía política de la reforma judicial; políticas de modernización de la rama judicial; reformas procesales; acceso a la justicia; y papel de la sociedad civil en la modernización de la justicia. La conferencia culminará con una análisis de las nuevas estrategias adoptadas para mejorar la justicia en España, a cargo del Consejo General del Poder Judicial de ese país.
Informes: Corporación Excelencia en la Justicia Teléfonos: 6 237773 – 6 237943 Fax: 6 237973
El Tiempo / 26 de junio de 1998
