Por Armando Novoa García
Director Centro Estudios Constitucionales-Plural
En este artículo se examina el impacto de la reelección del procurador sobre el sistema político en Colombia, en el equilibrio de poderes y en la lucha contra la corrupción. Contrario a lo que sostienen sus defensores, tal como se ha adelantado el proceso ante el Senado de la República, la permanencia de Ordoñez en el cargo representaría una involución en los avances democráticos consagrados en la carta del 91, pues se han desconocido aspectos vertebrales como la separación de las ramas del poder, la transparencia y el carácter no partidista de los órganos de control.
Elección sin sorpresas
Desde fines de agosto pasado, cuando la Corte Suprema de Justicia postuló por unanimidad al procurador Ordoñez, y sin que se aún se conocieran los candidatos del Consejo de Estado y del Presidente, varios partidos de la mesa de unidad nacional le manifestaron su apoyo. Defensores y críticos de su gestión coincidieron en señalar que no habrá sorpresas: todos concluyeron que su reelección está asegurada a pesar de las recientes declaraciones de algunos partidos, sobre su momento de “reflexión”.
Los partidos y el apoyo al Procurador
La U fue la primera agrupación en respaldarlo. “Estoy muy satisfecho con la decisión del partido de gobierno” señaló Ordoñez. “Cambio Radical ya tomó una decisión y apoya la lucha anticorrupción que viene liderando el procurador”, dijo uno de sus congresistas. “Creemos que lo ha hecho bien y con responsabilidad”, agregó el senador Espíndola del PIN 1. “El Partido Conservador ratifica su apoyo decidido al señor procurador”, reiteró un comunicado de las directivas azules 2. En cuanto al Partido Liberal, uno de sus voceros dejó entrever el apoyo mayoritario de esa bancada a Ordoñez: “No podemos desconocer que ha luchado fuerte contra la corrupción. Incluso ha sancionado a más de 10 congresistas” 3. Y Alfonso Prada de los verdes, se fue por la misma línea: “Derrotar a un procurador, a un contralor o al presidente… en una reelección es casi imposible”4. Ordoñez aseguró así una mayoría anticipada de cerca de 70 senadores, antes que se conocieron los nombres de María Mercedes López y de Orlando Gallo, postulados por el Presidente y por el Consejo de Estado.
El Presidente Santos defendió también la postulación de Ordoñez: “tiene todo el derecho” a buscar la reelección “porque la Constitución se lo permite”, respondiendo a la avalancha de críticas por su demora en dar a conocer su candidata para integrar la terna.
¿Es transparente una elección de procurador sin competencia entre los candidatos?
Esta avalancha anticipada de respaldos llevó a varios medios a expresar sus reservas frente a la decisión de las bancadas. El común denominador de las críticas ha sido “el juego de favores” y la “falta de igualdad de condiciones” en la competencia. El diario El Tiempo tituló un editorial: “Ternas de uno” y explicó: “uno de los ternados asoma con una opción real, abrumadoramente superior a la de sus competidores”, que son “meros convidados de piedra”5. Algo similar concluyó El Espectador: “Deplorable que esta elección sea un asunto cuyo futuro sepamos de antemano con elecciones cantadas y ternas de uno”6. A estas críticas se suma el fuerte rechazo que genera en distintos sectores la reelección de Ordoñez por sus posturas contrarias al estado laico y las libertades individuales: aborto, adopción por parejas del mismo sexo, derechos de las comunidades LGTBI, y dosis personal, todos de gran relevancia como lo demostró la campaña presidencial en Estados Unidos. Agréguese que, en un hecho sin antecedentes, la Corte Constitucional obligó al procurador a rectificar por desconocer sus órdenes de protección de los derechos fundamentales, que es una de sus funciones principales del procurador.
Estas reacciones llevaron a que, en esta última semana, en un esfuerzo por restarle importancia a las críticas, la bancada conservadora se declarara “reflexiva” al tiempo que manifestó su complacencia porque “los tres candidatos…son figuras prestantes de la colectividad”7 .
Más allá del curso accidentado que ha tenido la aspiración reeleccionista del procurador, cabe preguntarse si se han respetado los principios constitucionales; y si este proceso contribuirá a fortalecer el equilibrio de poderes, los controles institucionales y la lucha contra la corrupción política.
La Constitución y la reelección en los órganos de control
Desde 1991 existe una Procuraduría General fortalecida. El constituyente la estableció como órgano de control independiente del ejecutivo y de los partidos. Mientras la constitución anterior señalaba que el procurador era elegido por la Cámara de Representantes de terna enviada por el presidente, y ejercía sus funciones “bajo la suprema dirección del gobierno”, en el ordenamiento actual se establece la intervención de las tres ramas del poder. Es el Senado quien elige de terna integrada por candidatos del Presidente, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Este cambio apuntó a limitar el excesivo poder presidencial y la falta de controles interinstitucionales efectivos.
Entre las funciones del procurador se encuentra la de controlar la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular. Esta facultad, utilizada intensamente, le ha permitido destituir e inhabilitar a 302 alcaldes y 29 gobernadores8. La procuraduría es pues portadora de un poder disciplinario de gran envergadura.
Para los funcionarios públicos: ¿lo que no está prohibido está permitido?
Ahora bien, la constitución establece que el procurador es elegido por un período de cuatro años, pero guarda silencio sobre la posibilidad de su reelección. Esa omisión ha conducido a una conclusión apresurada: como la constitución no lo prohíbe, el procurador está habilitado para buscarla y no tiene ninguna restricción para lograrlo.
Sin embargo, la postulación reeleccionista de este funcionario, como del defensor del pueblo, genera problemas de distinta naturaleza que ponen en duda la legalidad de su elección y ser inconvenientes para el sistema de contrapesos y controles. La ausencia de reglas que regulen este proceso afecta la competencia democrática, la igualdad de condicione y, de hecho, puede inhibir el control disciplinario o hacerlo selectivo.
En efecto,
• La reelección implica que el procurador-candidato ejecute una serie de conductas orientadas a lograr un propósito que la constitución ni la ley contemplan. El Código Único Disciplinario prohíbe que cualquier funcionario utilice su cargo para funciones no establecidas expresamente por la Constitución y la ley. Adelantar gestiones para lograr apoyo político de sus electores, prevalido de una investidura, es una conducta contraria al decoro y a la transparencia.
• Paradójicamente, esta situación puede derivar en impunidad en la lucha contra la corrupción. Conductas de este tipo son incompatible con el ejercicio de sus funciones constitucionales porque limitan la independencia del Ministerio Público, genera incentivos perversos de favorecimiento a sus electores y estimula una justicia disciplinaria selectiva en función de sus propios intereses.
• En tercer lugar, desconoce el principio constitucional según el cual los funcionarios del estado sólo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución y las leyes. Como señala la Corte Constitucional, este principio es una garantía que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por los servidores públicos. Quien detenta el poder necesita estar legitimado en sus actos y esto solo ocurre, dice la corte, cuando existe una autorización legal (C-337 de 1993).
• En cuarto lugar, como la constitución del 91 no es reeleccionista pues su texto original no contempló la reelección del presidente, de los magistrados de las cortes, del procurador, el defensor del pueblo o el contralor, no establece tampoco reglas para la competencia entre los distintos aspirantes y el procurador que pretende un segundo período. La constitución no señala un término para la postulación de los ternados, ni la duración de la campaña en igualdad de condiciones, ni, menos aún, los impedimentos para el funcionario-candidato que, de hecho, queda habilitado para utilizar el cargo en función de su aspiración. Prevalido de este vacío, el procurador Ordoñez anunció su deseo de postularse desde el mes de febrero de este año y desde ese momento inició su campaña, en una situación que genera una descomunal desventaja sobre sus competidores, desventaja que es mayor ante la falta de una ley que regule la materia. Así, si la elección fuera el próximo 27 de noviembre o, en el mejor de los casos, a mediados de diciembre, el procurador habría completado nueve meses de proselitismo, en tanto que sus competidores no habrán alcanzado un mes de campaña.
• En quinto lugar, es un hecho que la reforma que permitió la reelección presidencial incentivó la reelección de los dignatarios de los órganos de control, como ocurrió con el Procurador anterior Edgardo Maya, reelegido en el período 2005-2008, y con el Defensor del Pueblo, Volmar Pérez, que logró un segundo período en la Cámara de Representantes, no tanto por los resultados de su gestión, como por la habilidad burocrática para seducir a sus electores. Las críticas a la reelección de estos dos funcionarios fueron idénticas: desventaja en la competencia, decisión anticipada de las cámaras sin dar oportunidad a los otros candidatos de adelantar su campaña, y el inmenso poder burocrático que ostentaban para lograr su reelección.
Vistas así las cosas, es evidente que la reelección de este y de cualquier procurador solo es posible a partir de una interpretación laxa de la Constitución que, al no establecer unas reglas mínimas en la competencia electoral ante el Senado, genera unas ventajas insuperables para sus contrincantes. Los principios de transparencia, igualdad y acceso por méritos a los cargos públicos quedan relegados a un segundo plano. En esas condiciones, la aspiración reeleccionista debilita la estructura de los controles institucionales y crea incentivos perversos en el ejercicio de la función disciplinaria.
Órganos de control, justicia cooptada y repartición burocrática
Existen también razones, ya no de orden constitucional sino político, que indican que el Procurador muy posiblemente será reelegido no tanto por su méritos en la lucha contra la corrupción, sino porque esta decisión hace parte de un acuerdo de reparto del poder en la Mesa de Unidad Nacional. Según informan algunos medios, el acuerdo comprende la entrega de la Procuraduría General al Partido Conservador, tal como lo corroboran las declaraciones de algunos senadores de ese partido 9 .
Lo que más sorprende es que el acuerdo contó con el apoyo de las altas cortes, pues no de otra manera se puede interpretar que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado hubieran postulados candidatos de extracción conservadora. Esto significa que la decisión sobre quién debe ocupar el cargo no se determina por la probidad de los candidatos, ni sus méritos, sino por los acuerdos de repartición de los cargos públicos entre los partidos de la coalición de gobierno, con un nuevo ingrediente: el apoyo de las cortes que, para estos efectos, se convierten de facto en una dependencia judicial de convalidación de los acuerdos políticos entre el ejecutivo y el congreso.
Existe una fractura entre el establecimiento político y judicial que defiende a capa y espada el mantenimiento de sus privilegios como se evidenció con la elección de algunos magistrados de la Corte Suprema en el Consejo de la Judicatura y, en este caso, con la reelección del Procurador, y sectores representativos de la opinión pública, que perciben en ello una acción que lejos de contribuir a la renovación y las libertades reafirma la involución clientelista que compromete no solo al Ejecutivo, al Congreso y a los partidos de la coalición, sino también a las cortes, tal como lo demostró la fallida reforma a la justicia.
Al mirar todo este paisaje no puede uno menos que recordar uno de los libros de economía más destacado de este año, “Porqué fracasan las naciones” de James Robinson y Daron Acemoglu. Dicen los autores que las naciones fracasan, entre otras causas, por el predominio de instituciones “extractivas”, esto es, excluyentes y orientadas a la concentración del poder en una pequeña élite que actúa en su propio beneficio.
Es esto lo que parece estará ocurriendo con la próxima elección del procurador Ordoñez.
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[1] El Tiempo, 18 septiembre de 2012, pág. 3.
[2] http://somosconservadores.org/pcc//frontend.php/Noticias/post?id=904
[3] http://www.lapatria.com/nacional/reeleccion-del-procurador-es-casi-un-hecho-18750
[4]http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/11-2012-s%C3%AD-del-partido-verde-reelecci%C3%B3n-deprocurador.html
[5] El Tiempo, 17 de septiembre 2012
[6] El Espectador, 2 de septiembre de 2012
[7] http://somosconservadores.org/pcc//frontend.php/Noticias/post/id/909
[8]http://www.eluniversal.com.co/cartagena/politica/procuraduria-ha-suspendido-302-alcaldes-y-29-gobernadores-en-ano-y-medio-32195.
[9] http://www.rcnradio.com/print/30389. “El país necesita tener todas las tendencias, hay Registrador liberal, Defensor liberal, Contralor liberal, los conservadores también existimos en este país y también votan en el Congreso”, dijo el senador Hernán Andrade luego que se completó la terna