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• Sentencia C-034-14

 

Identificación de sentencia:

Sentencia:  C-034 de 29 de enero de 2014

Referencia: Expediente D-9566

Magistrado Ponente: María Victoria Calle Correa

Norma demandada

LEY 1437 DE 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 40. PRUEBAS. Durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo.

Argumentos de la demanda

El demandante considera que el artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al impedir la procedencia de recursos contra el auto que niegue la práctica de pruebas en desarrollo de las actuaciones administrativas vulnera el artículo 29 de la Constitución. Explica que el derecho al debido proceso incluye la garantía de presentar pruebas y no solo de controvertir las que se alleguen en contra.

En su opinión, la norma resulta además contradictoria, pues dispone que en el curso de un procedimiento administrativo se podrá aportar, pedir y practicar pruebas, pero junto a ello se establece: contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. Esto indica que en el caso del acto que niegue la mencionada solicitud, no se abre el debate sobre la pertinencia y conducencia de la prueba. En este contexto, tampoco tiene sentido que se exija de las autoridades administrativas la fundamentación de sus decisiones, ya que no es posible contra-argumentar el sustento de la decisión mediante la interposición de un recurso.

Por otro lado, indica que la ausencia de debate probatorio supone que se altera el alcance de las discusiones sobre la decisión final de la administración, tanto por vía gubernativa, como por vía judicial. Esto quiere decir que si se impide en algunos eventos la discusión sobre las pruebas, la controversia sobre el acto administrativo producto del procedimiento administrativo correspondiente, no podría tener la profundidad requerida.

Problema jurídico

¿La improcedencia de recursos contra el acto que decide sobre la solicitud de pruebas en una actuación administrativa vulnera el los derecho los derechos de defensa y contradicción, especialmente en lo relacionado con la presentación y controversia de pruebas?

Subreglas

(i) el debido proceso se desarrolla a partir del conjunto de exigencias y condiciones previstas por la ley para adelantar un procedimiento administrativo y judicial;

(ii) está provisto de garantías mínima definidas en la Carta Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales deben ser observadas por el Legislador al regular cada procedimiento;

(iii) la extensión del debido proceso al ámbito de la administración es una característica de especial relevancia en el diseño constitucional del año 1991, de manera que en todas las actuaciones de las autoridades públicas debe asegurarse la participación del interesado, y sus derechos de defensa y contradicción; pero

(iv) a pesar de ello no es posible trasladar irreflexivamente el alcance de las garantías judiciales a las administrativas porque en el segundo ámbito existe una vinculación a dos mandatos constitucionales, que deben ser armónicamente satisfechos. De una parte, las del artículo 29 Constitucional y de otra parte, las del debido proceso administrativo, definidas en el artículo 209 de la Carta Política (y actualmente desarrolladas por el Legislador en el artículo 3º del CPACA). Por ello, el segundo es más ágil rápido y flexible.

En relación con el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo 209, ibídem. Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función pública.

Ratio decidendi 

La sala aborda el problema jurídico a partir del estudio sobre la extensión de las garantías del debido proceso al ámbito administrativo que, se precisa, no goza del mismo alcance en la administración de justicia que en el ejercicio de la función pública. Así entonces, a pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos.


Si bien el actor asume la crítica de la norma como el cierre definitivo de las oportunidades probatorias, el análisis de constitucionalidad requiere tomar en cuenta todos los elementos normativos relevantes, o al menos efectuar un esfuerzo para lograr su incorporación. En ese orden de ideas, es necesario aclarar que si bien la norma impide el ejercicio de recursos en un momento específico de la actuación administrativa, no implica la clausura del derecho a aportar pruebas, ni de la controversia fáctica dentro de esos trámites.


Así, la facultad de aportar pruebas se mantiene en la norma citada (Artículo 40 CPACA) durante toda la actuación, e incluso al momento de ejercer los recursos de reposición o apelación contra el acto definitivo, etapa en que el actor puede discutir la decisión que negó su solicitud de pruebas y las consecuencias que esa determinación produjo en el acto administrativo definitivo. De igual manera, la controversia sobre el material aportado se extiende hasta el momento en que se produzca ese acto definitivo, consideraciones que se desprenden del alcance literal del artículo 40 del CPACA, y que no suponen contradicción alguna con el segmento demandado.


Por lo tanto, el aparte acusado del artículo 40, CPACA, no imposibilita o prohíbe el ejercicio de los derechos de aportar pruebas y controvertirlas durante la actuación administrativa, ni se proyecta inevitablemente en las decisiones ulteriores como propone el actor. La norma no elimina los derechos de contradicción y defensa sino que plantea una restricción a su ejercicio en un momento específico de la actuación.


Ahora bien, evidenciando la tensión entre dos mandatos de la Constitución, a saber, el debido proceso (Artículo 29 CP) y la potestad de configuración legislativa prevista en los artículos 150 y 114 de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que en concordancia con lo dispuesto por esos mandatos superiores, la Corporación ha señalado que corresponde al Legislador establecer los recursos que operan en cada procedimiento, así como adoptar la decisión de preservarlos, modificarlos o eliminarlos, y ello implica además, el respeto por el principio democrático.


Para abordar la resolución de dicho conflicto se analiza la razonabilidad y proporcionalidad de la medida tomando en cuenta, de una parte, que el ámbito de regulación al que se refiere es el diseño de procedimientos administrativos, uno de aquellos en los que la Constitución prevé mayor amplitud para las opciones legislativas; y, de otra parte, que las garantías del debido proceso, aunque inexcusables en todos los asuntos en que se definan situaciones jurídicas concretas de los ciudadanos, adquieren cierto grado de flexibilidad en tales procedimientos.


En concepto de la Corte la medida escogida por el Legislador persigue un fin legítimo desde el punto de vista constitucional. Ese fin consiste en dotar de especial agilidad a las actuaciones administrativas, lo que a su vez se asocia a la satisfacción de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad, propios de la función pública. En tanto el artículo 209 los define como los mandatos orientadores de esa actividad, el Congreso de la República puede y debe adoptar medidas en procura de su eficacia. En ese sentido, y en atención al amplio margen de configuración de los procedimientos administrativos con que cuenta el Legislador, la exclusión de recursos en esa etapa del trámite es razonable.


De igual forma, se evidencia que la exclusión de recursos contra la decisión que resuelve las solicitudes de pruebas durante el trámite administrativo es adecuada para lograr los fines de la función pública, pues en un procedimiento que permite al interesado solicitar pruebas durante toda la actuación, sin prever una etapa preclusiva para el efecto, la eventual presentación de recursos contra cada acto administrativo que niegue una prueba implica costos temporales, y hace menos ágil la adopción de las decisiones pertinentes. La norma objeto de censura permite que el trámite administrativo se adelante de manera ágil, sin que sea constantemente suspendido o afectado por la discusión sobre la pertinencia, conducencia y utilidad de las pruebas, y así satisface intensamente los principios de economía, celeridad, eficacia, eficiencia. De no ser así, la interposición sucesiva de recursos contra cada acto que resuelva esas solicitudes atentaría contra la diligencia del procedimiento, y comportaría el empleo de recursos administrativos y temporales considerables.


En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta que en materia de procedimientos administrativos, el Legislador posee una facultad de configuración de especial amplitud dentro de la cual se incluye el diseño de los procedimientos, sus etapas, recursos y términos, con la salvedad de que la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los mínimos expresamente establecidos en la Constitución (artículo 29 y 228), los principios superiores de la Constitución y la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, si bien una de las características más destacadas del orden constitucional adoptado en 1991 es la extensión de las garantías del debido proceso a toda actuación administrativa, también ha señalado la Corte que su extensión y aplicación no es idéntica a la que se efectúa en el ámbito judicial, ello obedece a dos razones:


- El debido proceso judicial se encuentra ligado a la materialización de los derechos, la protección de la Constitución o de la ley; en tanto que la actuación administrativa atañe al adecuado ejercicio de funciones públicas de diversa naturaleza para la satisfacción de los intereses de toda la comunidad. Por ello, también ha puntualizado la Corte, la actuación administrativa debe ceñirse a la vez a los artículos 29 y 209, Superiores;


- y en segundo término, los procesos judiciales deben otorgar una respuesta definitiva a los conflictos sociales, en tanto que las actuaciones administrativas son susceptibles de control ante la jurisdicción. Por ello, aunque el debido proceso se aplica en toda actuación administrativa o judicial, en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles para asegurar la eficiencia, eficacia, celeridad y economía por parte de la Administración.


En conclusión, queda claro que si de una parte la disposición acusada restringe los derechos de defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa específica de la actuación administrativa, desde la otra orilla del conflicto, el principio democrático, la potestad de configuración legislativa y los principios de la función pública, sugieren la validez de la regulación demandada.

 

Decisión

DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011.

Precedentes jurisprudenciales relevantes para la decisión

Sentencia C-598 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
 

Salvamentos de voto

Salvamentos de voto de los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas Ríos, Luis Ernesto Vargas Silva. Ninguno se encuentra disponible.


 

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